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我國城市更新治理現(xiàn)狀分析與政策建議

發(fā)布日期：2022-09-23 13:54:09   

作為一種城市自我調(diào)節(jié)機制，城市更新改造一直存在于城市發(fā)展中。其主要目的在于防止、阻止和消除城市衰退，通過結(jié)構(gòu)與功能的不斷調(diào)節(jié)并相適應(yīng)，增強城市整體機能，使城市能夠不斷適應(yīng)未來的發(fā)展要求，建立起一種新的動態(tài)平衡。我國城市的快速發(fā)展累積了諸多問題，城市更新面臨不少困難。一方面，面對存量優(yōu)化調(diào)整的巨量建設(shè)改造任務(wù)和亟待理順的復(fù)雜產(chǎn)權(quán)關(guān)系，城市更新需要巨大的成本投入，為政府治理和財政帶來諸多挑戰(zhàn)，需要有效協(xié)政府、社會和市場的力量，形成合力推動城市更新和存量發(fā)展。另一方面，面對存量改造區(qū)域高度集聚的人口及其背后隱含的復(fù)雜社會關(guān)系和多元訴求，需要在重構(gòu)過程中進行有效協(xié)調(diào)，構(gòu)建和諧的社會治理格局。
一、部分城市城市更新治理實踐現(xiàn)狀
（一）上海模式：政府主導，多方協(xié)同
上海的城市更新開展較早，其主要做法有：一是出臺《上海市城市更新條例》，構(gòu)建“1+N”政策體系。核心政策突出“政府引導下的減量增效”，城市更新工作實行“區(qū)域評估—實施計劃（全生命周期管理）”的實施路徑。二是落實政府主導統(tǒng)籌，多方協(xié)作。成立上海市城市更新工作領(lǐng)導小組和上海市城市更新中心，探索“政企合作、市區(qū)聯(lián)手、以區(qū)為主”的更新模式。三是依法規(guī)范，動態(tài)治理。以土地合同管理為平臺，實施全要素全生命周期管理，確保更新目標的有效實現(xiàn)。四是聚焦城市生態(tài)修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)品供給，加強歷史文化保護，塑造城市特色風貌。
（二）北京模式：多規(guī)合一，存量更新
北京作為首批城市更新試點城市中唯一的一線城市，在實踐中不僅形成了較為完善的體制機制，還通過引入多元市場主體，逐步探索出可推廣的城市更新模式。其主要做法有：一是明確具體更新類別，提質(zhì)增效存量空間。北京將城市更新分為六類，堅持按照城市空間布局和不同圈層功能定位、資源稟賦等，注重分區(qū)引導、分類制定政策。二是政府引導、市場運作的“造血”機制。
建立以區(qū)為主、市區(qū)聯(lián)動的城市更新行動工作機制；充分激發(fā)市場活力，調(diào)動不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人、市場主體和社會力量等各方積極性，多種方式引入社會資本，同時更新改造空間以持有經(jīng)營為主，探索形成多渠道投資模式，形成整體打包、項目統(tǒng)籌、綜合平衡的市場化運作模式。三是“多規(guī)合一”的政策機制。北京將城市更新納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌實施，確保“多規(guī)”確定的保護性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系。
（三）深圳模式：強區(qū)放權(quán)，突出保障公共利益
深圳作為首個引入“城市更新”理念的城市，其主要做法是：首先，構(gòu)建以“城市更新單元”為核心的規(guī)劃編制體系，并實施“強區(qū)放權(quán)”，強化實施，建立合理的技術(shù)支撐。同時，明確現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)，作為規(guī)劃編制基礎(chǔ)。其次，探索改革土地管理方式，助推產(chǎn)城融合，積極發(fā)揮市場的主動性。在全國首先開展城市更新項目無需土地招拍掛、可通過協(xié)議出讓模式，采用一、二級土地市場聯(lián)動開發(fā)模式，調(diào)動開發(fā)商的積極性和主動性。對拆遷補償進行法治化探索，有效解決了“釘子戶”現(xiàn)象。再次，突出保障公共利益，政策層面明確“保證公共利益用地優(yōu)先落實”。堅持以“量”換“地”、減“量”換“地”原則，將公共利益用地與更新項目實行“捆綁”，強化公共利益用地的空間統(tǒng)籌。最后，在更新模式上采用多種方式并舉，因地制宜地推進更新，主要有拆除重建、功能改變和綜合整治3 種方式。
（四）廣州模式：加強頂層設(shè)計，聚焦多方協(xié)作
廣州將城市更新上升到城市發(fā)展戰(zhàn)略高度。首先，構(gòu)建“1+3+N”規(guī)劃體系，銜接法定規(guī)劃。制定城市更新三年實施計劃、五年行動方案和十年改規(guī)劃，打破權(quán)屬邊界分割，提升政策整體效益。其次，盤活存量土地更新機制。堅持推進“去房地產(chǎn)化”，盤活存量低效舊廠房，大力引入科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，全力做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈。再次，探索更新組織模式。推行政府審批、地產(chǎn)導向的“單個項目”改造和政府主導、綜合績效的“成片地區(qū)”改造，建立常態(tài)化管理機制，探索“微改造”。最后，堅持將社區(qū)改造與完善基層社會治理相結(jié)合，強化黨建引領(lǐng)，推進共同締造。以多元化的城市更新手段促進社會關(guān)系融合、建設(shè)開放包容的城市，構(gòu)建新型社會治理體系。從“三舊”改造的單純物理空間拆建，發(fā)展到空間改造與產(chǎn)業(yè)升級、完善社會治理、提高土地利用水平相結(jié)合，推動“城市增長”向“城市成長”的跨越式轉(zhuǎn)變。
（五）杭州模式：有機更新，精細化治理
杭州大力推進城市形態(tài)、街道建筑、自然人文景觀、城市道路、城市河道、城市產(chǎn)業(yè)、城市管理的有機更新，初步形成了推進“城市有機更新”、走科學城市化道路的“杭州經(jīng)驗”。一是在城市更新空間治理層面, 強化紅線控制、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等, 構(gòu)筑更加合理的城市生態(tài)格局。二是以“無違建縣( 市、區(qū))”創(chuàng)建為龍頭，以城中村改造和改拆后土地利用為重點，堅持拆舊控新、改拆結(jié)合、應(yīng)拆盡拆、拆用并重，構(gòu)建職責明確、統(tǒng)分結(jié)合、上下聯(lián)動、協(xié)同高效的“1+X”工作體系；按照“農(nóng)村一戶一檔、城鎮(zhèn)一樓一檔”方式，開展違建存量地毯式普查；建立違建防控處置責任追究制度和新增違法建筑有獎舉報制度。三是在實踐中不斷堅持以民為本、保護第一、生態(tài)優(yōu)先、文化為要、系統(tǒng)綜合、品質(zhì)至上、集約節(jié)約可持續(xù)發(fā)展理念，推進城市有機更新。四是在堅持“XOD”模式的基礎(chǔ)上，廣泛應(yīng)用“XOD+PPP+EPC”模式，對城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市土地進行一體化開發(fā)和利用，形成土地融資和城市基礎(chǔ)設(shè)施投資之間自我強化的正反饋關(guān)系，通過城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入帶動土地的增值，通過土地的增值反哺城市的發(fā)展。
二、當前城市更新實踐面臨的困境
（一）統(tǒng)籌規(guī)劃難，依賴房地產(chǎn)開發(fā)路徑
當前，我國城市更新內(nèi)容融合土地增收、裝備更新、設(shè)施建設(shè)、開發(fā)規(guī)劃等多項工作，涉及國土、規(guī)劃、住建、發(fā)改等多個部門，各個部門有各自的工作體系，難以有效協(xié)同，嚴重影響了城市更新的實施。例如，廣州的“三舊”改造，涉及到內(nèi)部各職能部門之間、系統(tǒng)規(guī)劃之間均存在不協(xié)調(diào)、不銜接的問題。由于城市更新的全過程需要投入巨大的成本且開發(fā)周期長，一些項目的開發(fā)利用過于依賴房地產(chǎn)的開發(fā)路徑。這種模式過度追求經(jīng)濟利益，反而推高了城市更新運行治理的成本，給城市環(huán)境、交通、公共服務(wù)等方面帶來了外部負效應(yīng)，進一步損害了公共利益。推進“三舊”項目改造中，大量引進市場資金支持項目改造，導致形成了政府、原土地業(yè)主、發(fā)展商之間依靠行政權(quán)力、物權(quán)與融資資本的利益增長聯(lián)盟。
（二）利益協(xié)調(diào)難，多方博弈曠日持久
城市更新涉及到政府、企業(yè)和居民三大主體。由于“理性經(jīng)濟人”假設(shè)的存在，三方主體立足點往往是自身代表的利益最大化。城市更新中多元利益主體之間進行的利益博弈，本質(zhì)上是通過充分的談判與協(xié)商，在選擇各方最優(yōu)策略的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)利益共識與利益均衡。政府作為主導者，其博弈出發(fā)點往往體現(xiàn)在推動城市更新、保障公共利益、擴大財政收入等方面。開發(fā)商作為運作者，其博弈出發(fā)點是自身利益的最大化。村民作為土地所有者，其博弈目標包括提升收益、改善人居環(huán)境等。老舊小區(qū)業(yè)主對是否進行改造的分歧主要包括，改造對不同樓層的房子房價影響不一、業(yè)主對改造費用接受度不一致，以及對私密性存在顧慮等方面的問題。以電梯為例，利益均衡的協(xié)調(diào)成為最大的羈絆。越是高層住戶的改造愿望越強烈，而低層，如一二層住戶則因為沒有需求，反而受噪聲影響等持反對意見，這些反對意見應(yīng)得到正視，相應(yīng)的補償權(quán)利訴求應(yīng)得到滿足。按照公平化原則，樓層越高的住戶應(yīng)承擔的費用越高，呈現(xiàn)出梯級遞增的利益分配格局。安裝電梯需要籌資，一部電梯的成本大約在50 萬元左右，個體籌資不是一個小數(shù)目，尤其對于中老年群體是一筆不小的負擔。這些問題若不能得到解決，老舊小區(qū)加裝電梯就很難落到實處。同樣，停車場改造會因為有車無車出現(xiàn)利益博弈，上下水管道改造也有各方訴求差異，各種改造都會因為利益難以協(xié)調(diào)常常陷入“一人反對，全員擱置”的困境。如何滿足各方利益訴求、減少協(xié)調(diào)和磨合成本，是老舊小區(qū)改造亟待解決的第二大難題。
（三）開發(fā)保護難，城市文化基因流失
基于我國長期濃厚的歷史文化，許多城市都有屬于自身獨特價值的建筑和文化。一個區(qū)域規(guī)劃的變化，一方面關(guān)系著特色建筑文化的去留與保護，另一方面也關(guān)系著原著居民的去留問題。在城市更新過程中，許多城市在拆除破壞原有的歷史文化建筑后，又在原有的基礎(chǔ)上建立仿古建筑，這不僅破壞了城市沉淀數(shù)百年的文化資源和物質(zhì)財富，而且對原建筑周邊的居民生活和商業(yè)都造成了一定程度的破壞。由于在此過程中受到政府、規(guī)劃師、開發(fā)商、媒體、居民等多主體的互相作用和影響，所以在治理過程中產(chǎn)生許多矛盾和沖突。針對“拆”與“留”的爭論，如何拆舊建新，如何更新治理留下來的建筑，這些都是城市更新過程中不可避免需要討論的問題。一個城市如果失去其固有的底蘊和魅力，也就失去了在社會發(fā)展中的文化競爭力，就難以在未來城市提質(zhì)增效的進程中積累動力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。例如，個別歷史文化名城仍存在大拆大建和“拆真建假”的現(xiàn)象，甚至在古城中進行房地產(chǎn)開發(fā)；有的地方在歷史遺存的修復(fù)中不尊重歷史信息，使歷史遺存的價值大打折扣；有的地方任憑保護對象長期閑置撂荒，不出資進行保護和整治；一些歷史文化名城的保護規(guī)劃修編和報批不及時、對歷史建筑的認定不積極、保護資金匱乏等。
（四）制度創(chuàng)新難，缺少政策法律支撐
由于我國的城市更新政策和制度多半是基于總結(jié)實踐經(jīng)驗而形成的，相關(guān)的標準體系難以為城市更新提供前瞻性的指導。在管理層面，管理程序滯后，引導和監(jiān)管難以對居民生活、社區(qū)資源占用等負外部性的要素進行有效的控制。主要原因是，現(xiàn)有的規(guī)劃管理，缺乏社會力量的加入，管理職能單一。舊建筑有自己獨有的規(guī)律，以新體系的標準去約束舊建筑的改造，會讓城市更新老舊小區(qū)改造舉步維艱，治理矛盾愈發(fā)突出。相比一些發(fā)達國家，我國老舊小區(qū)更新缺乏高層次文件的規(guī)范，已有的文件多集中在新小區(qū)建管方面，對各地老舊小區(qū)更新缺乏指導性。我國法律法規(guī)中涉及老舊小區(qū)改造的內(nèi)容，主要分散于《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國防震減災(zāi)法》《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》《物業(yè)管理條例》等法律法規(guī)中，多數(shù)法律條文為原則性描述，在實際執(zhí)行中缺乏可操作性。老舊小區(qū)涉及內(nèi)容廣，地方差異性大，因此需要從管理、政策法規(guī)、標準規(guī)范等方面，形成一套獨特的有針對性的政策法規(guī)體系。

三、政策建議
（一）加強制度創(chuàng)新，健全城市更新政策法規(guī)體系
城市更新治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，需要頂層設(shè)計指導大方向，協(xié)調(diào)制度建設(shè)、規(guī)劃銜接和管理體系。首先，要從國家層面建立規(guī)范性、集成性的法律法規(guī)和方針政策，為地方有序開展城市更新相關(guān)事項提供法律依據(jù)和政策指導。其次，在國家層面的戰(zhàn)略指引下，地方要結(jié)合實際情況，構(gòu)建更加精細化、有針對性的標準規(guī)范體系。盡快出臺分地區(qū)、分類型、分要素、分系統(tǒng)的專項管理規(guī)定和實施細則。再次，對于歷史文化保護和生態(tài)修復(fù)層面加強政策引導和制度設(shè)計。以老城區(qū)城市修補和生態(tài)修復(fù)同步城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟動力轉(zhuǎn)換為主線，以歷史文化保護為重點，制定城市更新的專項規(guī)劃、年度計劃及相關(guān)規(guī)范和標準。最后，樹立“全周期管理”理念，動態(tài)有效銜接現(xiàn)有的政策法規(guī)。建立城市更新“一張圖”，做好土地利用、財政金融、組織協(xié)調(diào)、實施管理之間的有效銜接；做好土地整備、公共住房建設(shè)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化歷史遺留問題等工作有機銜接；同歷史風貌和歷史建筑的保護與活化利用有機銜接促使城市更新制度建設(shè)在法治過程中實現(xiàn)常態(tài)化優(yōu)
化與提升。
（二）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)職能，完善城市更新整體治理體系
由于城市更新涉及多部門之間的協(xié)調(diào)，需要系統(tǒng)化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。一是在城市更新的組織結(jié)構(gòu)層面，建立多級聯(lián)動的系統(tǒng)平臺，組成城市更新領(lǐng)導小組，由城市管理相關(guān)部門選取專業(yè)人員形成“市—區(qū)—重點片區(qū)—更新單元”的四級聯(lián)動機制。二是理清職責清單，建立科學的管理機制。針對多部門的參與，重點明確各部門在城市更新過程中的權(quán)責，建立重點權(quán)責清單，明確城市
更新的審批制度，避免因為權(quán)責不清導致治理過程中出現(xiàn)推卸責任、互相扯皮等矛盾。三是數(shù)字賦能城市更新治理，構(gòu)建城市更新治理的整體智治和多跨協(xié)同機制。在規(guī)劃過程中要聽取文化、生態(tài)環(huán)境、環(huán)衛(wèi)等多部門的意見。可以采取意見交流座談會、意見留言等形式，形成統(tǒng)一的協(xié)商制度運行環(huán)境。四是強化政府監(jiān)管職能，建立全過程監(jiān)管體系。要轉(zhuǎn)變政府角色, 職責體系向監(jiān)管型體系轉(zhuǎn)型。主要負責人起草相關(guān)政策規(guī)范，組織規(guī)劃計劃編制，統(tǒng)籌資金、項目全過程監(jiān)管、信息化平臺建設(shè)和項目宣傳。推進公益型城市更新工作作為城市更新主管部門的主要職能，從稅收、財政等方面加強對公益型城市更新活動的支持。
（三）建立協(xié)同治理機制，構(gòu)建多方參與式平臺
一是前期規(guī)劃編制、中期建設(shè)過程，以及后期管理的全過程更新實踐，都需要明確多元主體的意愿和參與模式，規(guī)范多方參與的形式、流程、權(quán)利、范圍等細則，為參與各方的協(xié)商奠定基礎(chǔ)。針對社會治理主體缺位問題，要積極謀劃居民（村民）協(xié)商談判和參與規(guī)劃平臺，拓展社區(qū)參與的渠道，同時確立居民參與的權(quán)限和范圍。居民明確了自己參與的權(quán)限和范圍后，就會更加積極主動。發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，引導溝通談判的有序開展，實現(xiàn)城市更新治理實踐“自上而下”的正確引導和“自下而上”的意見反饋相結(jié)合，構(gòu)建伙伴式多方關(guān)系，減少因利益沖突而引發(fā)的社會矛盾。二是大力支持和培育社會組織參與城市更新，利用社會組織和基層組織的力量和資源，更有效地加強與市場、居民的合作。三是強化落實多元主體參與全程化的制度規(guī)則。在更新計劃申報階段、規(guī)劃編制審批階段、土地出讓階段、開發(fā)建設(shè)實施階段、后續(xù)維護治理階段的全過程中，以政策細則的方式寫入文本，給予多方參與協(xié)同治理的合法據(jù)，推動市場、政府、社會主體的監(jiān)督參與規(guī)范化，優(yōu)先保障公共利益和權(quán)利人的合法權(quán)益。
（四）建構(gòu)利益平衡體系，促進共建共治共享
一是建立城市更新實施利益協(xié)商的平臺、程序和途徑。明確各類產(chǎn)權(quán)登記和審批檔案的管理，在平臺上形成公開透明的權(quán)益確定，征收補償制度。通過平臺建設(shè)形成政府監(jiān)管下的相關(guān)利益主體（業(yè)主、開發(fā)商等）利益博弈和再分配機制。二是政府加強對公共利益保障的調(diào)控作用。立足城市的整體利益，政府需要對土地性質(zhì)變更、物業(yè)增值的出讓金補償?shù)群侠砝枚愂盏仁侄芜M行調(diào)控，落實城市更新過程中公共利益的政策措施。三是建立權(quán)利主體利益溝通平臺，拓寬公眾參與范圍。針對不同的利益訴求，要合理協(xié)商，尋求利益的最大公約數(shù)。通過制定合理的補償安置辦，建立起社區(qū)居民認可的參與規(guī)則，拓展公眾參與城市更新活動的范圍、途徑和影響決策的路徑，保障參與人群年齡、職業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化，利益主體更具有代表性，溝通協(xié)商的效果才會更好。四是強化市場的社會責任，制定有效的獎懲機制。通過一系列科學合理的獎懲政策，優(yōu)化存量用地地價計收體系，充分挖掘市場主體的積極性和潛力，為其提供政策和資金支持。對于不符合要求的企業(yè)，要采取一定的懲罰措施并將其計入企業(yè)信用檔案。此外，企業(yè)要自覺承擔對社會公眾、生態(tài)環(huán)境、城市歷史文化的社會責任，建立健全企業(yè)承擔社會責任的相關(guān)法律制度和監(jiān)督約束機制。

素材來源于雜志2022年第3期（18-22頁），作者簡介：魏雙雙，浙江財經(jīng)大學公共管理學院研究生。通訊作者：楊雪鋒，浙江財經(jīng)大學公共管理學院教授。